Государственность РФ. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти.
Государственность РФ. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти.
Т.Г.Королева.
1. Порядок формирования Правительства РФ.
В 1990 г. Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин предлагал кандидатуру Председателя Совета Министров вновь избранному Верховному Совету РСФСР, затем — для утверждения Съезду. Первый Съезд народных депутатов России утвердил главой Совета Министров РСФСР И. С. Силаева. Затем глава правительства Силаев предлагал структуру и состав правительства Верховному Совету, который формировал его.
С появлением поста Президента России в 1991 г. функция формирования правительства перешла от Верховного Совета к Президенту. Б. Н. Ельцин предлагал главу правительства Верховному Совету, Съезду — для утверждения, затем своим указом формировал правительство (структуру и состав правительства предлагал Президенту глава правительства).
По Конституции РФ 1993 г. Президент РФ:
— назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы, может трижды настаивать на своей кандидатуре, угрожая Думе роспуском;
— по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров;
— имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.
2. Полномочия Правительства РФ.
По Конституции РФ Правительство наделяется следующими полномочиями:
— разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет отчет об исполнении бюджета;
— представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Госдумой;
— обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
— осуществляет управление федеральной собственностью;
— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
— осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
— осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом. Сейчас действует ФКЗ 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».
Согласно этому закону Правительство:
1. Руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (кроме переданных в ведение Президента РФ в 2004 г. и позднее), контролирует их деятельность, может создавать свои территориальные органы и назначать их должностных лиц.
2. Распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, разрабатывает положения о них.
3. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей министров, руководителей агентств, служб, находящихся в ведении Правительства, их заместителей; руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении министерств и их заместителей. Может создавать организации, координационные и совещательные органы при Правительстве.
Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Они обязательны к исполнению, но в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ.
Правительство слагало полномочия перед вновь избранным Верховным Советом, с 1991 г. слагает полномочия перед вновь избранным Президентом.
Президент может отправить Правительство в отставку: по Закону 1991 г. — с согласия Верховного Совета, по Конституции РФ 1993 г. согласие парламента не требуется, Президент самостоятелен в принятии этого решения. Если Правительство подает в отставку, решает вопрос Президент (принимает или отклоняет ее).
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству большинством голосов. Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы.
Если Госдума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан отправить Правительство в отставку либо распустить Думу.
Председатель Правительства может поставить перед Думой вопрос о доверии. Если Дума в доверии откажет, то Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства либо роспуске Госдумы и назначении новых выборов.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.
Следует помнить, что на основе решения V Съезда о дополнительных полномочиях Президента в связи с началом экономических реформ (до декабря 1992 г.) Б. Н. Ельцин мог сам возглавить Правительство или назначить его главу.
3. Структура Правительства РФ.
Под структурой Правительства понимается определенное число замов главы Правительства, министров. Структура Правительства часто меняется.
В Правительстве 1990 г. было 3 первых заместителя Председателя, 4 заместителя, 14 министров, 8 председателей госкомитетов, Управляющий делами (с 1992 г. — это Руководитель Аппарата Правительства).
Отличие министерства от госкомитета: оба являлись федеральным органом исполнительной власти, но министр руководил отраслью на правах единоначалия, а госкомитет осуществлял межотраслевое руководство на коллегиальных началах.
С 1996 г. председатели госкомитетов перестали входить в состав Правительства. В Правительстве, сформированном В. В. Путиным в мае 2000 г., Председатель М. М. Касьянов имел 5 заместителей, в составе Правительства — 26 министров, ранг министра и у Руководителя Аппарата Правительства.
В феврале 2004 г. накануне выборов Президента В. В. Путин отправил правительство Касьянова в отставку, сформировал новое правительство во главе с М. Е. Фрадковым. После повторного избрания президентом в марте 2004 г. и принесения присяги Путин отправил правительство Фрадкова в отставку и заново сформировал его. Фактически была проведена административная реформа федеральных органов исполнительной власти: число министерств уменьшено в феврале 2004 г. до 15, в марте — до 16. Это произошло за счет преобразования ряда бывших министерств в агентства при министерствах. При этом только министерства получили правоустанавливающие функции. В ходе реформы 2004 г. часть министерств (с образованными в их составе агентствами и службами) была передана в ведение Президента РФ. Число заместителей министров сократилось до 2-х (ранее доходило до 11–18).
В 2016 г. в правительстве Д. А. Медведева: 8 заместителей, в том числе один первый (И. Шувалов) и 22 министра:
1. Министр внутренних дел.
2. Министр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациями ликвидации последствий стихийных бедствий.
3. Министр здравоохранения.
4. Министр иностранных дел.
5. Министр культуры.
6. Министр обороны.
7. Министр образования и науки.
8. Министр по делам Северного Кавказа.
9. Министр по развитию Дальнего Востока.
10. Министр природных ресурсов и экологии.
11. Министр промышленности и торговли.
12. Министр связи и массовых коммуникаций.
13. Министр сельского хозяйства.
14. Министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
15. Министр спорта.
16. Министр транспорта.
17. Министр труда и социальной защиты.
18. Министр финансов.
19. Министр юстиции.
20. Министр экономического развития.
21. Министр энергетики.
22. Министр Российской Федерации, ответственный за организацию работы Правительственной комиссии по координации деятельности «Открытого правительства».
Поскольку рядом министерств, агентств и служб руководит Президент, в ведении Правительства находятся следующие федеральные органы исполнительной власти:
1. Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав).
2. Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор).
3. Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА).
4. Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры).
5. Федеральное агентство по туризму (Ростуризм).
6. Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки).
7. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).
8. Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь).
9. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды).
10. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет).
11. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
12. Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы).
13. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).
14. Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).
15. Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг).
16. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологи (Росстандарт).
17. Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития).
18. Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь).
19. Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
20. Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать).
21. Федеральное агентство связи (Россвязь).
22. Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа (Минкавказ).
23. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз).
24. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).
25. Министерство спорта Российской Федерации (Минспорт).
26. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минстрой).
27. Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс).
28. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор).
29. Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация).
30. Федеральное дорожное агентство (Росавтодор).
31. Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор).
32. Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот).
33. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд).
34. Федеральная служба по труду и занятости (Роструд).
35. Министерство финансов Российской Федерации (Минфин).
36. Федеральная налоговая служба (ФНС).
37. Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование).
38. Федеральная таможенная служба (ФТС).
39. Федеральное казначейство (Казначейство).
40. Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития).
41. Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация).
42. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии(Росреестр).
43. Федеральная служба по интеллектуальной собственности (Роспатент).
44. Федеральное агентство по управлению государственным имущество (Росимущество).
45. Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго).
Федеральные службы и агентства:
Федеральная антимонопольная служба (ФАС);
Федеральная служба государственной статистики (Росстат);
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв);
Федеральное агентство научных организаций (ФАНО);
Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН).
Кроме того, в ведении Правительства имеется более 50 различных комиссий.
Иные органы при Правительстве:
Аналитический центр при Правительстве РФ;
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;
Российский государственный военный историко-культурный центр при Правительстве РФ; Финансовый университет при Правительстве РФ и др.
Председатели Правительства России в 1990–2000-е гг.:
1. Силаев Иван Степанович (июнь 1990 — сентябрь 1991).
2. Ельцин Борис Николаевич (ноябрь 1991 — июнь 1992).
3. Гайдар Егор Тимурович, исполняющий обязанности Председателя (июнь — декабрь 1992).
4. Черномырдин Виктор Степанович (декабрь 1992 — март 1998).
5. Кириенко Сергей Владиленович (март — август 1998).
6. Примаков Евгений Максимович (сентябрь 1998 — май 1999).
7. Степашин Сергей Вадимович (май — август 1999).
8. Путин Владимир Владимирович (август — декабрь 1999).
9. Касьянов Михаил Михайлович (с января 2000 г. — исполняющий обязанности председателя, май 2000 — февраль 2004 — председатель).
10. Фрадков Михаил Ефимович (февраль 2004 — сентябрь 2007).
11. Зубков Виктор Алексеевич (сентябрь 2007 — май 2008).
Медведев Дмитрий Анатольевич (с мая 2012 г.).
4. Деятельность Правительства (на основании регламента).
Основные решение и акты Правительства РФ обсуждаются и принимаются на его заседаниях.
Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц (планирование заседаний Правительства РФ устанавливается в п. 14—18 Регламента Правительства РФ). Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры должны участвовать в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании они информируют об этом Председателя Правительства РФ. В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.
Вопросы, относящиеся к полномочиям Правительства РФ, рассматриваются не только на заседаниях Правительства, но и на заседаниях Президиума Правительства, Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях образуемых Правительством координационных и консультативных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.
Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства РФ, который был утвержден постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760). Регламент Правительства РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий.
Деятельность Правительства РФ осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует график своих заседаний, законопроектную деятельность, проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ федерального законодательства. Перспективное планирование осуществляется путем принятия программы действий Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства РФ.
Работа Правительства, федеральных органов исполнительной власти, а также членов Правительства организуется в соответствии с планами на определенный период. Плановые мероприятия, как правило, проводятся в установленные дни недели. Заседания Правительства обычно планируются поквартально. Работа членов Правительства осуществляется на основе еженедельных графиков, предусматривающих их участие в заседаниях Правительства, образуемых Правительством координационных и консультативных органов, палат Федерального Собрания РФ, межправительственных комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также в других мероприятиях. Координационные и консультативные органы, образуемые Правительством, планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с положениями о них.
Материалы заседаний Правительства РФ и принятые по этим материалам решения относятся к служебной информации, порядок распространения которой устанавливается Регламентом Правительства РФ, если иное не определено федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Исключительно на заседаниях Правительства РФ принимаются следующие решения и проводится следующая работа:
— принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;
— рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;
— устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;
— устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;
— принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу;
— рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности;
— рассматриваются вопросы предоставлений дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе при сроке возврата более двух лет;
— рассматриваются вопросы приобретения государством акций;
— рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров РФ;
— принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;
— образуется Президиум Правительства РФ;
— утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;
— устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
— утверждается Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ.
ЛИТЕРАТУРА
1. А.М.Сафронова. История государственных учреждений России 1917 – 2000-е гг. Учебное пособие // Изд-во Урал. ун-та, 2017
2. Конституция Российской Федерации 1993 года.
3. Сайт «ГАРАНТ» // http://base.garant.ru/187076/11761c028fd961ebea5cd37a4e642746/#block_1000 (дата обращения: 03.02.2019)
4. Официальный сайт Правительства РФ // http://government.ru/ (дата обращения: 03.02.2019)